新时代开发区转型升级的发展趋势

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经过30多年的发展,我国开发区从蛇口探索起步,经历了高速膨胀、治理整顿、二次创业、转型升级、改革创新的发展过程。据2018版《中国开发区审核公告目录》,全国开发区数量增至2543家。

  国家高新区引领中国开发区的发展升级,从2001年酝酿、到2005年国家高新区技术创新纲要出台,以增强技术创新能力、营造创新创业环境为核心,掀起了国家高新区的“二次创业”浪潮。2013年,《国家高新区率先实施创新驱动发展战略共同宣言》的发表,正式吹响了国家高新区第三次创业的号角,国家自主创新示范区引领高新区走向新阶段。

  以2017年《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》、2019年《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》、2020年《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》出台为标志,将体制改革与转型升级、创新驱动一起作为未来发展方向,全国开发区迎来了改革与创新发展的一个新阶段。

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一、宏观环境:国内外环境变化的新挑战与新机遇

  人类社会目前已历经了三次翻天覆地的工业革命,每次工业革命都伴随着全球产业的大转移和国际格局的大调整。当前,以物联网、大数据机器人人工智能等技术为驱动力的第四次工业革命正以前所未有的态势席卷全球。

1.国际趋势:全球经贸格局深度调整,第四次工业革命引领变革

  伴随着国际经贸形势发生剧烈动荡与冲突,WTO组织框架下的多边贸易规则面临挑战,发达国家纷纷实施“再工业化”和“制造业回归”战略,新兴经济体成制造业转移新阵地,全球产业格局进入深度调整期。

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  新一轮科技革命孕育兴起,全球科技创新进入空前活跃期,颠覆性技术全面爆发。

  新一代信息技术应用推动产业变革,数字经济、智能经济、平台经济发展迅猛,呈现跨界融合、场景化、生态化等特征。

2.国内趋势:区域格局调整、经济转型升级和开放发展成大势所趋

  第四次工业革命对中国经济社会发展是一个极好的机遇,将极大地提高生产力,推动区域格局与经济结构的转变。

(1)区域格局调整

  一带一路战略和区域格局调整,将会带来新的挑战和机遇。“一带一路、长江经济带、京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角区域一体化”等国家战略,对区域经济发展带来深远影响。全国大交通格局变化,城市群发展和区域一体化,改变着城市功能定位,也为园区发展带来新的机遇。

(2)经济转型升级

  创新型经济和消费型经济成为经济转型升级长效动力。我国实施创新驱动战略,提出战略性新兴产业规划、互联网+计划、“大众创业、万众创新”计划等,推动由工业主导向服务业主导的转变,教育、医疗、文旅等消费性服务业将成为经济发展新热点。

(3)开放发展大势

  中国改革开放进入新阶段,超大规模市场优势渐显。我国加快发展综合保税区、自贸区,探索发展自由贸易港,全面融入世界贸易格局,促进进口贸易、服务贸易和投资贸易发展。在逐步的市场开放和营商环境改革中,超大规模市场优势将重新定义中国投资吸引力。

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二、政策解读:改革、创新、开放和高质量发展成主关键词泉

  国家级高新区和经开区作为改革试验田和开放排头兵,一直享有国家的各种政策优惠。政策鼓励开发区转型升级,创新发展,发展定位为成为带动地区经济发展和实施区域发展战略的重要载体。

表:开发区转型升级主要相关政策

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开发区转型升级主要相关政策

1.《国务院关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》

  2017年《国务院关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(7号文),作为新时代指引开发区发展的里程碑文件,是打造开发区升级版的纲领性文件。

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2.《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》

  2019年国务院《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》(11号文),延续了以开放和改革促进开发区发展升级的总基调。相对于7号文的系统性,11号文则更加强调落实扩大开放和深化改革,全国开发区迎来了改革与创新发展的一个新阶段。

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3.《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》

  2020年国务院《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》发布,是对高新区过去30多年发展的总结,是对未来走中国特色的高新技术产业化道路的指导。《意见》提出六个方面的举措,对我国实施创新驱动发展战略具有重要意义。

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三、发展态势:国家级开发区成为重要经济支撑和创新驱动源泉

  国家级开发区承担着经济增长、对外开放、科技创新、产业集聚、改革试验等重要功能。作为经济活动的主战场,国家级开发区为我国经济建设做出了重要贡献。

1.国家高新区是我国高新产业发展的主要力量

  国家级高新区依靠知识密集、技术密集、区域经济实力、地理位置以及对外开放等优势,已成为我国高新技术产业发展的主要力量。2019年,169个国家级经济技术开发区实现地区生产总值12.2万亿,对全国GDP的贡献为12.3%,对全国税收收入的贡献为11.8%,对全国进口的贡献占21.6%。

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(1)国家高新区成为经济重要战略支撑

  从生产总值来看,2019年全国169家高新区共实现生产总值12.2万亿元,上缴税费1.9万亿元,出口总额4.1万亿元,实现营业总收入38.6万亿元,同比增长11.4%;工业总产值24.0万亿元,同比增长8.0%。

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(2)国家高新区成为创新驱动发展主阵地

  从创新投资来看,2019年国家高新区的企业研发支出为8259亿元,占全国企业总投入的半壁江山。从创新产出来说,2019年国家高新区发明专利的授权量占全国的37.5%,每1万从业人员拥有有效发明专利388件,是全国平均水平的11.3倍。整体来看,国家高新区已经成为我国发展高新技术产业的一面旗帜,成为创新驱动发展的主阵地,为引领中国经济高质量发展积累了丰富的经验。

(3)国家高新区成为经济重要战略支撑和新的增长点

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2.国家经开区是中国经济发展的重要引擎

  自改革开放以来,我国经开区对国家经济发展发挥了重要的推动作用,对中央财政和地方财政均具有重大贡献。2019年,219个国家级经济技术开发区实现地区生产总值10.8万亿,同比增长8.3%,对全国GDP的贡献为10.9%,对全国财政收入的贡献为10.9%,对全国进出口的贡献占19.9%,吸引外资总额占全国的20%。

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(1)近年来国家级经开区总体经济保持平稳增长

  2015-2019年我国经开区生产总值不断走高,平均GDP增长率远高于国家平均水平。2019年,全国219家国家级经济技术开发区实现地区生产总值10.8万亿元,同比增长8.3%,占同期国内生产总值比重为10.9%。

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(2)东部开发区领先优势明显,中西部发展较弱

  从生产总值来看,2019年,东部地区107家国家级经开区实现地区生产总值69242亿元,同比增长7.9%;中部地区63家国家级经开区实现地区生产总值24380亿元,同比增长8.9%;西部地区48家国家级经开区实现地区生产总值14776亿元,同比增长9%。总体而言,2015-2019年间,东部地区国家经开区生产总值年复合增长率为11.64%,高于中部、西部。

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(3)东部开发区的财税贡献和进出口贡献更为突出

  从经济贡献来看,2019年,东部地区对财政、税收、进出口的贡献分别为7.70%、8.25%、17.22%,中部地区对财政、税收、进出口的贡献分别为1.98%、2.10%、2.00%,西部对财政、税收、进出口的贡献分别为1.22%、1.35%、0.68%。

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四、发展趋势:重点聚焦五大体系突破,打造以人为本的产业社区

  国家高新区“三次创业”引领中国开发区的转型升级进程,未来国家级开发区发展将重点聚焦五大体系突破,打造以人为本的产业社区,实现产城融合和产城共生。

1.国家高新区“三次创业”引领中国开发区不断升级

  国家高新区建设成立30年间,从建设初“一次创业”发展阶段的十年,到“二次创业”发展阶段的十年,再到现在处于创新驱动和战略提升的“三次创业”阶段,经济结构和经济发展模式均呈现不同的态势。

  在“一次创业”时期,主要以无锡高新区、厦门火炬高新区等为代表,通过大力招商引资实现了快速壮大。在“二次创业”时期,苏州工业园区、东莞松山湖高新区等是营造创新环境,实现转型升级的有力践行者。从目前发展形态来看,中关村国家自主创新示范区、深圳高新区、杭州高新区等成为国家高新区“三次创业”的样本。

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案例链接:成都高新区通过“三次创业”实现产业聚变升级

  成都高新区筹建于1988年,1991年获批成为全国首批国家级高新区,托管总面积613平方公里,由成都高新南区、成都高新西区、成都高新东区组成,是国家级高新技术产业开发区、国家自主创新示范区、国家高新技术产业标准化示范区,亦是四川天府新区重点区域。

(1)发展历程

  成都高新区经历三次创业,已建成具有国际影响力的“高端产业集中区”。

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(2)发展方向

  现阶段已形成以电子信息、生物医药、新经济为重点,着力培育发展创新型产业集群的格局。下一步,将聚焦经济、科技、开放、文化、生活等核心活力要素,充分发挥现有资源优势,积极谋划新的活力场景,以“新经济核心长廊”“AI创新创造中心”“一带一路国际社区”“蝴蝶绿带”等为抓手,着力打造竞逐世界高端产业的新经济引领区。

2.国家级开发区未来发展将重点聚焦五大体系突破

  五大体系包括产业体系、创新体系、创业体系、市场体系和治理体系。

  在产业体系上,把握跨界融合发展新趋势,抢抓新经济、新赛道,培育新产业、新业态;做强特色主导产业,强化主导产业补链强链,融入全球产业集群。

  在创新体系上,加强基础研究和应用研究,营造更好的科技创新环境,培育新型研发模式;在智慧城市、智能制造等领域构建新场景,助推新兴产业发展。

  在创业体系上,推动创业高端化发展,集聚高端创业群体,加快发展科技型高水平创业;提升创业孵化服务水平,支持线上线下相结合,打造创业生态圈。

  在市场体系上,探索区域协同发展的新内容、新模式、新机制,促进创新要素的顺畅流动;加强全球资源链接,推进人才交往、创新合作和产业协同发展。

  在治理体系上,推动管理体制市场化改革,向产业服务的组织者、创新环境的营造者转变;改革传统审批模式,推进制度政策创新,不断完善营商环境。

案例链接:深圳高新区——营造全球创新创业体系

  深圳高新区始建于1996年9月,规划面积11.52平方公里,是国家建设世界一流高科技产业园区的六家试点产业园区之一,是“国家知识产权试点产业园区”和“国家高新技术产业标准化示范园区”。

(1)发展方向

  在产业发展上,深圳高新区聚焦前沿科创领域,现已形成了通信、集成电路及新型显示、数字视听、计算机及外设、装备制造、软件及服务外包六大高技术优势产业,培育了互联网、LED、生物医药、新能源、新材料、航天、航空、环保八大高技术新兴产业。

(2)发展特征

  构建创新体制机制,形成自主创新支持政策链。从规划建设、项目入区、人才引进、资金支持、管理体制和政府行为规范等,形成较为完善的制度设计。建设创业投资融资广场,形成基金找项目的创新气候。

  整合扩区,破解空间发展瓶颈,复制管理模式。2019年高新区从原来的11.52平方公里扩区为159.48平方公里,整合南山、坪山、龙岗、宝安、龙华等地区11个产业片区,形成“一区两核多园”发展布局。

  推进深港创新合作,构建国际化创新生态链。推进深港创新合作,打造多个合作创新平台,积极融入全球科技创新版图,承载全球创新策源地功能。设立“深圳国际科技商务平台”,已有80多家海外机构入驻国际平台。

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3.打造以人为本的产业社区,实现产城融合和产城共生

  今天,开发区更加强调以人为本,在“产、城、人”之间形成可持续的发展模式,通过用地调整、生活功能导入、建设混合功能组团如特色小镇等措施,推进生产、生活和生态的融合发展。

  未来,随着新型城镇化的发展,开发区将更强调人的因素,按照“生产、生活、生态”融合发展的理念,营造产业社区的环境和氛围,形成开放式的产业生态群落。这样才能让人真正体会到有价值的工作和有品质的生活。

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案例链接:苏州工业园——产城融合发展典范

  苏州工业园区是中国和新加坡两国政府间的合作项目,于1994年2月经国务院批准成立,行政区划面积278平方公里,从成立到初具规模用了约12年。园区是全国唯一的国家商务旅游示范区,包括工业、居住、商业等各种城市功能。

(1)发展历程

  苏州工业园完成了从传统工业园到高科技产业新城区的华丽蜕变,始终遵循“产城融合”的规划理念,引入“白地”、“灰地”、“弹性绿地”等先进理念,对地块实施弹性控制。

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(2)发展方向

  以电子信息、机械制造2大主导产业,生物医药、纳米技术应用、光电新能源、软件动漫游戏、生态环保5大战略新兴产业,金融、总部、外包、文创、商贸物流、旅游会展的现代服务业为主导,打造成国际先进现代化高科技产业新城区。

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五、规划实践:推动战略、产业、空间、土地、机制全面升级

  从2005年起,东滩顾问陆续做了不少开发区的咨询项目,主要涉及三种类型:一是从总体上设计开发区发展战略或谋划开发区转型升级,二是开发区的综合产业规划或专项产业规划,三是从单个的专业园区或平台规划入手。

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  这里主要探讨一下开发区总体的转型升级规划问题。东滩顾问认为,应系统性设计开发区转型升级路径,谋划战略、产业、空间、土地和机制五位一体的开发区升级,以战略重塑适应、引领城市发展进程,以产业升级为核心着眼点,围绕战略重塑和产业升级推动空间形态优化、土地高效利用、运营服务创新。

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1.战略重塑:未来开发区的新发展理念和新价值定位

  自1984年设立首批开发区以来,我国开发区从沿海到内地,类型不断拓展,数量逐步增多,成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台,与之同时开发区的发展逻辑也在不断更新。

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  开发区是我国改革开放的产物,承担着引进外资,发展先进技术的任务。进入新常态和新技术革命时代后,开发区的价值定位也随之发生改变。根据开发区发展的最新趋势,我们总结了未来开发区应扮演的五种角色,做产业升级推动者、做前沿科技转化者、做城市发展引领者、做人才创业支持者、做新兴资本管理者,不同开发区应结合新的发展格局和战略机遇,结合各自的能级、区位和上位要求等,重塑自己的发展定位。

2.产业升级:特色突破、激发创新,采取五大策略推动产业升级

  开发区产业升级的主要路径包括产业聚焦发展、新兴产业导入、产业创新发展、产业智能改造和业态模式升级。

  产业聚焦发展,深入剖析核心优势资源和条件,明确主导产业和特色产业,形成自身产业发展特色,错位竞争,并制定相应产业准入门槛。

  新兴产业导入,瞄准新兴产业,无中生有培育新的产业增长点,以增量产业带动存量产业转型升级,优化产业结构,推动整体突破发展。

  产业创新发展,通过自主研发、技术并购等引进新技术,向高附加值产品技术转型升级;推动创业创新孵化,形成“产业互联网+产业人才+产业金融+产业联盟”模式。

  产业智能改造,推动“从制造到智造”,通过技术再造、两化融合,以智能制造技术推动传统制造业改造升级;推动“从制造到制造+服务”的制造业服务业融合。

  业态模式升级,通过产业价值链分解和融合,促进分包、众包、产业联盟等新业态发展;迎合新的消费需求,促进电子商务、文化创意等服务业态发展。

3.空间升级:功能完善、环境提升,采取四大措施推动空间优化

  将社区的概念引到开发区的规划建设上,以“产业社区”、“科技社区”、“创业社区”概念营造适宜创新创业的土壤,构建政产学研相结合的开发区创新网络,促进开发区内部企业、以及开发区与外部的广泛交流和联系,从而催生新的思路、新的技术和新的产业机会。在营造“产业社区”的总体理念下,空间优化的主要策略包括强心极化、空间优化、交通强化和环境美化。

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4.土地增效:统筹管理、分类处理,采取灵活策略实现土地增效

  存量工业用地、厂房涉及政府、原产权企业、开发主体多方的利益,各地区的政策相差比较大,上海、深圳的开发区在这方面进行了大量的探索,有很多成熟的模式值得借鉴。

  在具体地块和项目的转型路径设计上,可以设计“灵活出让土地年限、用地混合与设施配建、土地变性灵活处理、用地房屋有条件转让”等土地政策措施,以及“产业负面清单、项目效率诊断、园区资产评估”等产业政策措施。根据产业及土地政策发展评估,确定开发区内部企业/用地的调整措施,包括回收、退出、保留、调整改造的用地。基于开发区主导产业,可以制定企业A(鼓励)、B(引导)、C(限制)分类标准,对开发区内企业用地进行分类处理。

5.营商环境:从基建、政策和开放等方面打造开发区升级版

  开发区的发展要顺应国家改革与创新发展的新要求和新趋势,将改革、开放与创新作为开发区最主要的发展驱动力,大力推动开发区营商环境的提升,打造引领区域经济社会变革发展的改革高地、开放高地和管理服务创新高地。

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